[对话] 徐宗威：政府不能把水务一卖了之

最近，多省份酝酿上调水价，拟涨幅度最低3毛，高到1元。节约资源，企业运营，外资参与……水价上涨理由成因众说纷纭，公众对上涨幅度定价环节存在质疑。如此不约而同的举动，背后的原因是什么？水价成本是如何摊到价格上的？“保本微利”的原则是不是应该确立？公用事业改革的思路是不是需要调整？对与水务改革有关的一系列问题，8月18日，本报记者专访住房与城乡建设部市政公用事业特许经营专家、《公权市场》作者徐宗威。

- 人物介绍

徐宗威：住房与城乡建设部市政公用事业特许经营研究专家、《公权市场》作者。曾撰写《法国城市公用事业特许经营制度考察报告》，较早提出在中国市政公用事业实行特许经营制度的政策建议。并坚持对中国特许经营制度实施情况展开调查和研究，参与国家市政公用事业特许经营相关政策的研究和制定工作。

有些地方将自来水公司当成一个盈利行业卖掉了，目标是甩包袱，赚钱越多越好。

居民的用水需求是刚性的，作为基本生活用水，不会因为调高水价了，生活用水量就大幅下降了。

水务等公用事业改革的思路都应该改变，改变过去那种一卖了之的思路。

水权转让和上市是水涨价深层因素

新京报：现在，很多省份在酝酿大幅水价上调，你觉得如此不约而同的举动，背后是什么原因？

徐宗威：水价上涨的压力很大，首先，水质的提高是一个因素。过去对水质只要求符合35项化验指标，现在提高到106项指标。这个方面的成本会增加，如果适当调价，大家也是可以认可的，这是最表面的因素。

另外，2008年之前CPI直线上升，通胀压力很大，在这样的情况下，各地采取了相对克制的态度。到了今年CPI开始下行，为水价上涨提供了比较好的时机。

这里面，我们还要看到深层次的因素。从水价上涨城市名单看，近几年蜂拥而至的高溢价转让水务资产行为，如今到了“秋后算账”的时候。比如有的地方，本来水权经营的项目可以卖5个亿，结果却要卖15个亿，而经营者是一定要把这个钱拿走的，包括投资和利润，一分钱都不会少。

新京报：你是最早倡导市场化改革和特许经营的政府官员，特许经营也是要经营，是不是可以追求利润至上？

徐宗威：公共产品的特点，决定了公权市场的垄断性。在这个市场上，不管是张三做还是李四做，注定都会排斥第二家。从经营的角度讲，没有什么比垄断更能保护经营者自己的利益，在没有竞争者的条件下，怎么可以允许经营者在这个领域去追求高额利润？消费公益性和投资稳定性的特点，决定了从事公共产品的生产具有得天独厚的条件，特许经营的利润理所当然应该在社会平均利润率水平之下。

新京报：现在看这种改革，是不是出了问题？

徐宗威：坚持水务行业市场化改革并没有错，相反，允许民间资本进入整体上丰富了公共品的生产，提升了质量。现在出问题的是，有些地方将自来水公司当成一个盈利行业卖掉了，目标是甩包袱，赚钱越多越好。而且，现在很多水务公司上市了，为了回报股东利益，涨水价就成了实现水务公司股东利益的手段。

新京报：你觉得这类企业上市也是涨价的因素？需要对此进行规范吗？

徐宗威：企业上市后需要对股民的回报负责，起码要高于平均利润水平。但这与公共产品的要求是不符合的。但如果是民间资本的行为，政府的监管就会失去依据，所以公共产品的基本设施，其主要的资产应该坚持国有。如果上市，对这一类的企业，应该设置怎样的条件和规范，才能保证企业不是单纯追求自身利益而伤害民众的利益，以后肯定是需要加以研究的。

政府公共职能弱化 企业价格成本升高

新京报：水价成本是比较复杂的核算，大众还不是很熟悉，这些成本是如何摊到价格上的？

徐宗威：目前水价的构成分为三个部分，一是源水价格，约占价格的20%；二是运营成本，约占价格的70%；三是税费，约占10%。而涨价的理由，主要集中在源水价格和运营成本上。运营成本里边又主要包括这么几个方面，一个就是净水成本，另外就是管网的输配成本，投资非常巨大。这部分成本如果摊到供水的价格里面去，势必会拉升供水的价格。第三部分就是管理成本。随着技术和管理手段的提高，管理成本应该呈一个下降的趋势。

新京报：很多专家称，现在水价偏低，只有涨价才可以对节约用水起作用。你觉得源水价格上涨，是否为了体现水资源本身的价值？

徐宗威：源水占水价的20%，就基本上体现了对水资源的保护和尊重。居民的用水需求是刚性的，作为基本生活用水，不会因为调高水价了，生活用水量就大幅下降了。

新京报：除了提高水质的成本，价格成本还有什么突出变化吗？

徐宗威：这个要从另外一个角度看。除了水权转让价格过高，上市企业追求利润率和回报，深层次的原因是政府公共职能的弱化。北京这些行业还在坚持国有，外地的二三线城市，存在一改了之，一卖了之的情况，公共服务和财政不到位很严重。比如，湖北十堰公交罢工曾造成很大的影响，这个事情表面看是企业老板经营不善，但深层原因很多，其中主要是公共财政投入不足。政府和经营者签订的每年600万的补贴，几年下来始终没到位，老板就想办法降低服务标准，职工收入也下降了。

虽然改革了，政府的公共服务的职责并没有变。比如管道的漏失率很高，官方的统计是20%多，实际应该有30%，这些钱其实应该由公共财政掏，这对任何一个企业来说，都是一个无底洞。

新京报：应该还有设施管网的折旧问题。

徐宗威：对。事实上，建一个供水或燃气厂，投资还是有限的，更大规模的投资是管网。大量的管网修建和改造，投资应该由谁负责？如果企业投资，那最后就要摊到水价或气价上。现在的情况是，政府、开发商和企业投资的都有，如果企业进行了大量投资，肯定就会通过水价尽快收回成本。严格来讲，在公权市场，政府一定要做投资主体，千万不要推卸责任，推卸了多少，最后还要背回来多少，甚至更多。

我们在调研中发现，一旦将水务公司成为利益最大化的追求者，会在很多地方将成本转嫁到水价上。例如，管网折旧，原本可以用80年-100年的管网，被作为资产注入水务公司后，会按照10年-20年折旧。

价格形成机制可遵循收支平衡原则

新京报：目前水价上涨幅度过高，价格形成机制还需要进一步明确，“保本微利”的原则是不是应该确立？

徐宗威：保本微利的说法不准确。到底多少收益算微利？3%、8%、还是15%，相对40%这都是微利。我们可以换个说法，就是应该坚持收支平衡原则。企业的收支大体平衡就可以了，而支出方面可以把成本、利润率水平和奖金都算进去，但利润率水平需要在平均利润率之下，只要做到这些，都可以被认账，使得通过价格获得的收入与之大体平衡。这样得出的价格更科学更贴近实际一些。

新京报：这样算起来也很复杂。

徐宗威：首先要确立这个原则，不然算账的时候更没法算。这也要求进入这个市场的民营资本不能是急功近利的，不能说赚一把就走，这样的民营资本是没办法合作的。投资者选择的标准，就是看是不是一个长线的战略投资者和经营者。

新京报：公用事业改革的思路是不是需要调整？

徐宗威：公用事业改革的确丰富了公共产品的市场，提升了服务水平，但现在看，也要防止出现一些问题。我提出“公权市场”的概念，就是要以公共权益的角度研究市场，从规范市场的角度保护权益，使得公用事业改革更加稳妥，最后还是要走到“政府做政府的事，企业做企业的事”。投资主体是政府，但经营可以更好发挥社会资本和经营者的作用，走专业化社会化的道路。但从资产的性质来讲，还是要坚持国有。

新京报：从国际上看，公用事业的经营思路是不是主要还是指向民营化的？

徐宗威：从西方来讲，并非市政公用事业都全部私营化或者市场化，有一多半国家仍然保持公用事业国家投资和控股。法国坚持国有控股下的特许经营，美国的绝大多数水厂也是国有的，英国是撒切尔之后私营化的代表。还有一部分国家走中间派，国有民营都有，比如德国。

这三种方式各有利弊，目前还无定论。但有一点是清楚的，就是英国的私有是建立在公共产品和市政设施服务极大丰富基础上的，在已经很完善的情况下，甩掉了国有的包袱。我们的情况不一样，污水处理厂也只是近几年才建起来。

新京报：你刚才也提到了，中国应该坚持国有控股和政府投资主体，也有人担心，这会不会最后保护垄断？

徐宗威：这个问题，也有网民跟我讲，说我这是“保皇派”的思想，坚持国有就是保护垄断。这个提法看似尖锐，其实一点也不尖锐，说明网民对这个领域的认识还不够。这个市场的垄断性，不会因为姓公还是姓私而有改变，这是它的自然属性。威立雅公司接手兰州水务了，难道就不垄断吗？

新京报：你觉得下一步类似水务这样的公用事业改革，重点应该放在哪里？

徐宗威：水务等公用事业改革的思路都应该改变，改变过去那种一卖了之的思路。进一步明确政府的公共职能，这是首要的，杜绝一卖了之。不管市场怎么发展，改革怎么深入，政府的公共职能不能削弱而只能强化。

其中，最突出的就是，公共财政的支出一定要有相应的比例用于提供公共产品。这既是建立公共财政的依据，也是公共财政支出的主要方向，城市发展这么快，公共财政投入比例也应该逐步增加。

另外，还要研究如何明确这类提供公共产品企业的性质。只有明确了企业性质，相应法规政策才好配套。比如，按照税法的要求，所有非盈利组织都是免征所得税的，如果这类企业按照收支平衡原则，是可以算做非盈利性质的。

- 名词解释

●水权转让

水权转让是水权流动的一种形式，是水权主体对自己权利的一种处分。鉴于中国法律尚无水权转让的专门规定，认为可以参考中国法律有关土地权转让的规定。例如，《宪法》第10条关于“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的规定、《土地管理法》(1986年制定，1998年修订)第2条关于“土地使用权可以依法转让”的规定，以及《房地产法》(1994年)和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(1990年)关于土地使用权转让的规定。

●特许经营

特许经营权是指有权利当局授予个人或法人实体的一项特权。特许经营是特许人和受许人之间的契约关系，受许人的经营是在由特许人所有和控制下的一个共同标记、经营模式和过程之下进行的，并且受许人从自己的资源中投资其业务。

●公权市场

公权市场是指为生产(提供)公共产品和服务，运用市场机制和办法，通过转移政府公用事业特许经营权和出让公用事业产权，在公共部门和私营部门之间建立的涉及公共权益的经营市场。

徐宗威的《公权市场》第一次提出了这个概念，城市供水、城市道桥、公共交通、污水处理、管道燃气、园林绿化、垃圾处理、集中供暖等市政公用事业，为社会公众提供公共产品和服务。由于实行了特许经营制度，实现了市政公用事业的经营，形成了中国市政公用事业公权市场。

●阶梯式水价

将水价分为不同的阶梯，在不同的定额范围内，执行不同的价格。使用水量在基本定额之内，采用基准水价，如果使用的水超过基本定额，则超出的部分采取另一阶梯的水价标准收费。阶梯式水价可以分为增阶梯式水价和降阶梯式水价两种。增阶梯式水价指随着用水量的增多，水价越高；降阶梯式水价则相反，使用水量越大，水价越低。